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        行政法視角下的新能源汽車碳積分制度

        作者:admin 來源:未知 日期:2021-04-15 11:23人氣:
          摘要:為接力已經處在退坡階段的新能源汽車補貼制度,工信部提出了新能源汽車碳積分制度。由于該制度尚處在設立初期,不可避免地存在一些缺陷,因此需要對其進行完善。新能源汽車碳積分制度具有二維構造,其中縱向構造是能源法與行政法的交叉產物,因此可從行政法的視角對該制度進行審視,深入研究新能源汽車碳積分制度的法制現狀,明晰碳積分管理行為的法律性質,健全碳積分設定及監管制度,并構建行政救濟機制。
          
          
          關鍵詞:行政法視角;新能源汽車;碳積分
          
          
          自2010年以來,在新能源汽車財政補貼制度的推動下,新能源汽車產業經歷了一個從無到有、從有到大的發展歷程。然而,繁榮的背后隱藏著政策風險,巨額補貼給政府帶來巨大的財政壓力,也導致了新能源汽車市場的良莠不齊與畸形發展,同時車企騙取巨額補助的情況也時有發生?梢灶A見的是,在未來幾年我國新能源汽車的補貼扶持政策將降低補貼額度,提高補貼門檻,并逐步退出新能源汽車市場。為了接力已經處在退坡階段的新能源汽車補貼制度,2017年9月27日,工信部頒布了《乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》(經2017年8月16日的工業和信息化部第32次部務會議審議通過,并經財政部、商務部、海關總署、質檢總局審議同意,于2017年9月27日公布,自2018年4月1日起施行。下文簡稱《積分管理辦法》),提出了新能源汽車碳積分制度,旨在“后補貼時代”為新能源汽車產業的生產環節提供充足的外在動力,形成激勵車企生產新能源汽車的長效機制,從而促進新能源汽車產業的可持續發展。新能源汽車碳積分制度處于設立初期,如何對其進行完善關系到其內在基礎及運行效果。
          
          
          1新能源汽車碳積分管理行為法律性質的明晰
          
          
          結合碳積分行為的各種不同表述以及行政法的相關知識,新能源汽車碳積分管理行為可概括為工信部等行政主體為了在“后補貼時代”持續為汽車企業提供生產、進口新能源汽車的外在動力,通過設定新能源汽車碳積分的計算規則、監督其執行情況、處罰不合規車企等方式對車企的生產、進口新能源汽車的數量進行管控,具體包括新能源汽車碳積分的設定、記錄、公示、監管及處罰等。新能源汽車碳積分管理行為構成了碳積分管理制度的內容要素,其法律性質仍有待于進一步的明晰。行政行為的概念界定一直以來都是一個具有爭議性的問題,其中的主要觀點包括“實用主義說”“狹義說”“廣義說”。“實用主義說”認為“行政行為是由行政主體做出的受行政法調整并能通過行政復議與行政訴訟等進行監督的一種行政活動”[1],強調彰顯行政行為概念的復議、訴訟功能,為實現行政復議、行政訴訟的類型化奠定基礎。“狹義說”認為“行政行為是指行政主體在實施行政管理活動,行使行政職權過程中作出的具有法律意義的行為”[2],在這種學說下行政指導等行政事實行為并不屬于行政行為的范疇。“廣義說”認為“行政行為是具有公共管理職能的機關、組織及其工作人員實施的與行使行政職權有關的影響相對人權益的全部行為”[3],或表述為“行政主體為實現行政目的或基于公共行政的需要,所實施的一切行為或采取的一切措施、手段或方法”[4]。對行政行為概念的不同界定,體現出學者們對公民權利與政府權力的邊界的不同認識,也表現出對行政爭議受案范圍的不同理解。根據新能源汽車碳積分管理行為具有的公法性或行政性,該行為的各行為要素均應歸屬于廣義行政行為的范疇,但由于行為要素的對象、行為要素與法律效果的關系等不同,各行為要素在行政行為層次結構中的地位也有所不同,新能源汽車碳積分管理行為的性質呈現出混合狀態?梢哉f,新能源汽車碳積分管理行為是一個具有抽象行政行為、準行政決定、行政決定混合性質的行為集合。第一,新能源汽車碳積分的設定行為屬于抽象行政行為。碳積分的設定行為是指通過強制性規定新能源汽車積分比例和單車積分來設定新能源汽車目標積分和實際積分的計算方式的活動,也是針對不特定的車企制定普遍適用的計算規則的活動,對各車企應無差別適用,因此,其屬于抽象行政行為。新能源汽車碳積分的設定行為和其他行為均是新能源汽車碳積分管理制度的主要內容,都與《積分管理辦法》具有十分緊密的聯系,不同的是,碳積分的設定行為屬于《積分管理辦法》制定過程中的一個必要環節,而其他行為則屬于《積分管理辦法》的規制對象。其他行為如監管、公示、處罰等行為的實行是一個由一般到特殊的特定化過程,在這一過程中,《積分管理辦法》等法規通過對其他行為進行預設和規制,確立了關于這些行為的一般規則,從而為其他行為的特定化奠定了基礎。第二,新能源汽車碳積分的記錄、公示、監管行為屬于“廣義型”行政行為概念體系第五個層次中的“準行政決定”,或表述為“準行政行為”[5],即屬于行政主體作出的具備行政決定的某些要素、同時又欠缺行政決定的某些要素的行為[4]。目前學界的通說則認為準行政行為應同時具備“間接法律效果”和“觀念表示”兩個要素。綜合兩種觀點后,準行政行為的概念則表述為:“準行政行為是行政主體運用行政權以觀念表示的方式做出的間接產生行政法律效果的行政行為”[6]。從“間接法律效果”要素來看,碳積分的記錄、公示、監管行為是針對特定車企的具體行政行為,其本身并不直接產生法律效果,但若經上述行為負積分車企未通過合規手段抵償歸零其負積分,其將會受到工信部等行政主體的行政處罰。其中,行政處罰直接導致了行政法律效果的產生,而碳積分的記錄、公示、監管行為扮演的是必經前提程序和必要事實依據的角色,間接地導致了行政法律效果的產生。從“觀念表示”要素來看,“觀念表示”是一個相對于“意思表示”的概念,是行政主體就具體事實作出判斷后表明觀念的行為,這種表態并不為相對人設定任何權利義務[7]。工信部等行政主體在實施碳積分的記錄、公示、監管行為時,僅僅是將車企提交的新能源汽車碳積分執行情況報告記錄在其碳賬戶中并通過碳積分管理平臺向社會公示,此外,還包括對車企的新能源汽車碳積分情況及交易過程進行核查、管控,上述行為均是工信部等行政主體針對車企具體的碳積分執行情況及交易過程進行事實判斷后作出客觀評價與回應的行為,并不直接涉及相對人權利義務的取得、喪失或變更。因此,可以說是碳積分的記錄、公示、監管行為是行政主體運用行政權以觀念表示的方式作出的間接產生行政法律效果的行政行為,在“廣義型”行政行為的概念下,可以稱之為一種準行政行為。第三,新能源汽車碳積分的處罰行為屬于行政決定中的行政處罰。
          
          
          2新能源汽車碳積分設定制度的合理化探究
          
          
          新能源汽車碳積分設定制度是圍繞碳積分的設定行為展開的、通過強制性規定積分比例要求及單車積分從而設定新能源汽車目標積分和實際積分的制度,是新能源汽車碳積分管理制度的重要組成部分。其基礎是工信部的新能源汽車碳積分的設定行為,核心是新能源汽車實際積分的計算方式。新能源汽車各車型的單車積分設定問題是計算實際積分的關鍵,我國的《積分管理辦法》對純電動汽車、插電式混合動力汽車及燃料電池汽車的單車積分進行了設定(表1)。針對各車型單車積分設定,筆者認為純電動汽車的單車積分設定在借鑒美國加州零排放汽車法案的過程中具有一定的盲目性,需要進行合理化探究。我國發展純電動汽車有兩個主要的目的,即節能和減排,其中節能是指節約使用傳統能源,減排是指減少包括懸浮顆粒、一氧化碳及二氧化碳等在內的汽車尾氣的排放?梢钥吹,我國和美國的純電動汽車雖然均追求并實現了汽車在消費、使用環節的零排放,但兩者的發展背景也存在著明顯的差異。美國的ZEV法案只是地方性法規,其前提是美國加州能源以外部輸入為主,火力發電所占比重并不大,而作為比較,我國78%電力來自煤炭,純電動汽車的電力來源以火力發電為主[9]。因此,從節能角度來看,純電動汽車的發展不可否認地節約了傳統的燃油能源,但在發電環節會增加煤炭能源的使用,相當于以煤代油,這種“拆東墻補西墻”的方式顯然不符合發展純電動汽車的節能初衷;從減排角度來看,純電動汽車的發展可有效減少傳統能源汽車尾氣中懸浮顆粒、一氧化碳等污染物的排放,然而由于煤炭發電方式在我國所占比重很大,因此,雖然在消費者使用純電動汽車時不會排放二氧化碳,但我國目前純電動汽車在發電環節必然擺脫不了碳排放的束縛,相當于由汽車分散排放二氧化碳轉變為發電廠集中排放,可以說從全生命周期來看,我國的純電動汽車并不是零排放汽車,被稱為新能源汽車的純電動汽車仍存在外部負效應[10]。因此,新能源汽車積分設定制度與續駛里程掛鉤將嚴重背離低碳方向,違背了發展純電動汽車的減排初衷。對此,可通過以下兩種方式使我國純電動汽車單車積分的設定趨向合理化:第一,由重視續駛里程到碳減排量與續駛里程并重。新能源汽車單車積分的設定應服務于減排特別是碳減排的目標,應由重視續駛里程到碳減排量與續駛里程并重,將純電動汽車單車積分公式中的“0.012”替換為碳減排比例,碳減排比例的計算公式為碳減排比例=(燃油車百公里CO2排放量-該純電動車百公里耗電的CO2排放量)÷燃油車百公里CO2排放量①,因此,我國純電動汽車單車積分的公式應是純電動汽車單車積分=碳減排比例×續駛里程+0.8。第二,改善我國能源結構,實施可再生能源電力配額制。2018年11月15日,國家能源局綜合司下發《征求〈于實行可再生能源電力配額制的通知〉意見的函》(以下簡稱《通知》)!锻ㄖ芬幎,自2019年1月1日起正式進行配額考核,2019年度配額指標將于2019年第一季度另行發布。實施可再生能源電力配額制本質上是讓政府的“有形之手”介入到電力市場的競爭之中,其有利于以統籌規劃引導可再生能源電力的合理發展,改善純電動汽車的電力來源結構,減少煤電所占比重,從而降低純電動汽車單車積分與續駛里程掛鉤所帶來的消極影響。
          
          
          3新能源汽車碳積分監管制度的健全
          
          
          新能源汽車碳積分制度的順利實施離不開工信部等主體對車企的碳積分執行情況以及車企之間的碳積分交易過程等進行監督和管理,碳積分交易市場是一個以信用為基礎的市場,交易過程中信用的產生來源于有效、規范的監管[11],這也是車企具有追求利潤最大化的天性以及新能源汽車碳積分制度要素復雜性的要求[12]。(1)監管體制的完備。新能源汽車碳積分的監管體制指的是各監管主體在監督、管理的過程中形成的相互聯系、相互影響的體系結構,監管體制的合理與否、完備與否將直接影響監管的效果,因此需要明確監管主體資格以及監管主體之間的分工。根據《積分管理辦法》,我國目前的新能源汽車碳積分監管體制是以工信部等行政主體的監管為主導,以社會監督為輔助,但由于新能源汽車碳積分的計算方式、交易方式、交易主體等表現出的特殊性,筆者認為新能源汽車碳積分的監管應綜合行政主體、碳積分管理平臺、第三方監管機構、車企、社會組織及個人的力量,通過各主體的協調合作,努力建立一個以行政主體監管(政府監管)為主導、以平臺監管、第三方核查機構監管、社會監管及車企自我監管為輔助的新能源汽車碳積分監管體制[11]。(2)法律責任的完善。完善的法律責任是新能源汽車碳積分監管制度的有機組成部分,是監管機制有效運行的重要保障。在監管過程中發現的違法行為者如果未能承擔相應的法律責任,會助長違法行為滋生,極大地抑制碳積分監管的效果。具體來說,新能源汽車碳積分監管過程中的法律責任的完善應做到“三駕馬車”齊頭并進:一是行政責任,對工信部等行政主體而言,行政工作人員在碳積分監管的過程中出現不作為、監管失職、徇私舞弊等情況,應當對其進行內部行政處分,記過、降職等,若對相關車企造成了較大的財產損害,相關車企可申請行政賠償,同時對各車企而言,若未按《積分管理辦法》的規定進行信息披露等,行政機關將會對其進行通報公示、罰款或將其納入失信車企名單;二是刑事責任,在監管過程中貪贓枉法、貪污受賄、嚴重影響碳積分監管機制的行政工作人員以及以竊取等不正當手段獲取碳積分的主體應當承擔相應的刑事責任;三是民事責任,具體包括返還原物、侵權責任等。
          
          
          4新能源汽車碳積分管理行政救濟機制的構建
          
          
          由于行為要素的對象、行為要素與法律效果的關系不同,新能源汽車碳積分管理行為的性質呈現混合狀態,碳積分的設定行為是一種抽象行政行為,碳積分的記錄、公示、監管行為是一種準行政決定(準行政行為),碳積分的處罰行為屬于行政決定中的行政處罰。由于新能源汽車碳積分管理行為的性質呈現混合狀態,對行為相對人進行權利救濟的方式也有所不同,針對三類行為的權利救濟方式共同構成了新能源汽車碳積分管理的行政救濟機制。(1)新能源汽車碳積分的設定行為是一種抽象行政行為,碳積分的設定行為屬于《積分管理辦法》制定過程中的一個必要環節碳積分設定制度是新能源汽車碳積分管理制度的重要組成部分。在目前的環境下,如果直接將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍,則會導致規范性法律文件的法律效力不確定,從而致使行政管理的法律關系處于不確定狀態,不利于行政管理的實施。因此,不宜通過行政訴訟的方式對碳積分設定行為的相對人進行救濟。因此,碳積分設定行為的相對人無法通過行政訴訟的附帶性審查進行救濟,在新能源汽車設定完成后,碳積分設定行為的相對人只能向相關部門等提出建議或意見,對碳積分設定行為的相對人的權利保護更多地表現為事前和事中的公眾參與、社會監督等,事后救濟發揮的作用并不是很大。(2)碳積分的記錄、公示、監管行為是一種準行政決定(準行政行為),對相對人權利的事前和事中保護可以通過碳積分信息披露以及程序規制等實現,而事后的救濟也是不可或缺的一個重要環節。準行政行為是否屬于具有可訴性一直存在爭議,筆者認為,不可因為將碳積分的記錄、公示、監管行為歸類為準行政行為從而否定其可訴性。根據前文準行政行為定義的描述,準行政行為是行政主體以觀念表示方式作出的具有間接法律效果的行為,其雖然不直接產生法律效果,但最終仍然會給行政相對方的權利義務產生實際影響。從結果標準來看,能產生間接法律效果的行政行為并沒有明確排除在可訴行政行為之外。除此之外,在我國現行行政法律規范中,并沒有準行政行為的表達,這只是學術上對某類行為的概括,用學術上的概念否認其在法律實踐中的可訴性的做法并不可取。碳積分的記錄、公示、監管行為是針對特定車企的具體行政行為,其本身并不直接產生法律效果,但若經上述行為負積分車企未通過合規手段抵償歸零其負積分,其將會受到工信部等行政主體的行政處罰。此外,碳積分的記錄、公示、監管行為也是具有相對獨立性的行政管理行為,也存在侵權的可能性,其本身是具有可訴性的。若對碳積分的記錄、公示、監管行為不進行審查,而只是審查行政處罰往往會起不到保護相對人權利的作用。(3)在碳積分的處罰行為方面,碳積分的處罰行為屬于行政決定中的行政處罰,該行為的行政相對人可通過行政復議、行政處罰對自身權利進行救濟。在行政法視角下,筆者在以下幾方面進行了完善研究:第一,明晰了新能源汽車碳積分管理行為的法律性質,認為碳積分管理行為具有行政性、公共性、混合型、順序性及拘束性,并得到新能源汽車碳積分管理行為是一個具有抽象行政行為、準行政決定、行政決定混合性質的行為集合;第二,對新能源汽車碳積分設定制度進行了合理化探究,主張純電動汽車的單車積分設定應由重視續駛里程到碳減排量與續駛里程并重;第三,對新能源汽車碳積分監管制度進行了健全,具體包括監管體制的完備、信息披露的規范及法律責任的完善;第四,在新能源汽車碳積分管理行為的性質呈現出混合狀態的基礎上,構建了新能源汽車碳積分管理行政救濟機制,主張碳積分的記錄、公示及監管行為作為一種準行政行為應當具有可訴性。
          
          
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          作者:宋揚 單位:南開大學

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